뉴욕시, 제조구역 재조정을 통한 주택 문제 해결의 희망

뉴욕시의 주택 공급 부족 문제는 여러 가지 잘못된 정책 선택의 결과다. 그중 하나는 1961년에 도입된 ‘제조구역’이다. 이 구역은 공공 시설 및 산업 비즈니스를 위한 것으로 주거와의 호환성이 없다고 판단되어 주거 지역이 배제됐다. 최근 뉴욕시 계획국의 보고서는 이러한 구역이 실제로 얼마나 필요한지에 대한 질문에 대한 희망을 제공하고 있다.

제조구역의 문제는 창설 직후부터 분명해졌다. 처음에는 도시의 10%에 해당하는 면적을 차지했으나, 1961년 이후 뉴욕시의 산업 부문은 급격히 쇠퇴했다. 그럼에도 불구하고 제조구역은 그대로 남아있었다. 나는 38년 동안 뉴욕시 계획 분야에서 일하며 여러 정치적 갈등을 겪으면서 많은 사용 변화를 도입하려고 애썼다.

계획자, 지주 및 선출직 공무원들의 투쟁은 시간이 지나면서 많은 변화를 가져왔다. 뉴욕시는 한때 거의 사용되지 않던 제조구역에서 발전한 동네가 가득하다. 맨하탄의 남동부 및 서부 체리, 허드슨 야드, 브롱크스의 모트 해번, 브루클린의 그린포인트, 윌리엄스버그, 고와너스, 퀸즈의 롱아일랜드시와 플러싱 등이 그 예다. 그러나 1990년대 이후 대규모 재조정이 시작된 후에도, 선출직 공무원과 지역 활동가들은 계속해서 어떤 지역이 재조정에 적합한지, 어떤 지역은 제조구역으로 유지해야 하는지에 대한 명확성을 요구했다.

이 명확성을 제공하기 위해, 마이클 블룸버그 시장의 행정부는 산업 비즈니스 구역(IBZs)을 지정했다. IBZ는 산업 비즈니스 투자의 잠재력이 가장 높은 것으로 여겨지는 제조구역의 단Subset로, 시로부터의 지원이 강화되고 주거 허용 재조정이 더 이상 추구되지 않겠다는 약속이 뒤따랐다.

IBZ 외부에서는 시가 재조정을 자유롭게 진행할 수 있었고, 실제로 그렇게 해왔다. 2025년에는 맨하탄에서 미드타운 사우스 복합용도 계획의 일환으로 대부분의 남아 있는 제조구역이 재조정되었다. 롱아일랜드시와 퀸즈 자메이카에서도 주거를 허용하기 위한 추가 재조정이 시의회 승인을 기다리고 있다.

여전히 시의 많은 제조구역은 IBZ 외부에 있으며 주거가 허용되어야 한다. 이러한 지역의 재조정은 환경 검토 및 공공 토지 사용 검토로 인해 지연되고 있으며, 경우에 따라 부동산 변경에 대한 정치적 반대도 존재한다.

그러나 시의 가장 가치 있는 땅 중 일부는 여전히 IBZ의 재조정 금지 약속에 얽매여 있다. 예를 들어, 나는 퀸즈 브리지 공영 주택 개발의 북쪽과 21번가 서쪽에 위치한 롱아일랜드시의 한 지역에 대해 이야기한 적이 있다. 이 지역은 대부분 산업이 결여되어 있으며, 저렴한 호텔이 많은 특성을 가지고 있다. 주거 수요가 강한 커뮤니티에서 미개발된 기회를 나타낸다.

이런 지역의 재조정을 위해서는 시가 과거의 IBZ에 대한 주거 금지 약속이 구식이 되었다고 인식해야 한다. 이 점에서, 시의 새로운 산업 계획 초안은 나아갈 길을 제시한다. 이 계획은 제조구역의 개발 및 투자를 안내하는 새로운 토지 사용 프레임워크를 제시하고 있다.

이 프레임워크는 새로운 지역 구분을 만든다. 주요 산업 지역(PIA)은 “비산업적 사용이나 보행자 활동이 적고 대규모 개발 부지로, 핵심 인프라, 트럭 의존 운영 및 기타 집중적 사용에 가장 적합하다. 공공 안전을 보호하고 비즈니스 운영과의 충돌을 방지하기 위해 사용의 분리가 가장 중요하다”고 언급하고 있다.

반면 2차 산업 지역(SIA)은 “상업적 및 산업적 사용의 혼합이 더 많고, 소규모, 성과가 뛰어나고 덜 트럭 의존적인 산업에 가장 적합하다. SIA에 위치한 비즈니스는 주거와의 분리를 필요로 할 수 있지만, 대중교통 및 다른 비즈니스와의 근접성으로부터 혜택을 볼 수 있다”고 설명하고 있다.

제안된 PIA와 SIA는 현재 IBZ의 일부에 해당하며, 이 지역만이 여전히 주거와의 분리를 필요로 한다. 잔여 IBZ 지역은 “기타 M-지역”으로 분류되며, “가장 많은 혼합 사용이 있으며 주거지 및 대중교통과 가장 가까운 구역”으로, 보행자 접근성을 우선시하고 다양한 사용을 지원하는 환경에서 산업 사용의 지속적인 존재를 허용해야 한다고 명시하고 있다.

새로운 토지 사용 프레임워크는 요약하자면, IBZ 지역 일부에 새로운 주택 개발을 개방하는 잠재력이 있으며, 퀸즈 브리지 주택 단지 북쪽의 지역도 포함된다.

이런 성과가 이루어지기 위해서는 아직 많은 일이 남아있다. 이 계획은 현 시장의 임기가 끝나는 시점에 발행되며, 차기 시장이 이 프레임워크를 채택하고 재조정 변경 과정에 들어가야 한다. 나중에 제안된 시 헌법 개정안이 토지 사용 검토 과정을 단축할 수 있을지라도, 주거 허용을 위한 재조정 변화에는 영향을 미치지 않을 것이다.

하지만 새롭게 재작성된 지도들은 제조구역에서 뉴욕시의 느린 철수의 이정표가 된다. 뉴욕시의 심각한 주거 문제는 고가 커뮤니티에 있는 땅이 미개발되고 버려진 상태로 남아 있어서는 안 된다고 말하고 있다. 조정된 토지 사용은 시대에 맞춰 유연하고 반응적으로 이뤄져야 한다. 도시의 계획자들은 그 목표를 향해 나아가기 위한 노력에 대해 인정받아야 한다.

이미지 출처：city-journal